Анализ федерального законодательства об образовании

Анализ федерального законодательства об образовании

Российское законодательство об образовании исключительно динамично дополняется и изменяется, и это следует считать первоочередной проблемой как для законодателя, так и для субъектов образовательных правоотношений, в том числе для надзорных органов в сфере образования. Тот факт, что предпосылки для упорядочения образовательного законодательства уже назрели в обществе, не вызывает сомнений; актуальность систематизации законодательства об образовании отмечается в научной литературе многими авторами [1], [2].

Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» от 29 декабря 2012 года представляет собой комплексный нормативно-правовой акт, поскольку устанавливает правовые, организационные и экономические основы образования в Российской Федерации, основные принципы государственной политики в сфере образования, общие правила функционирования системы образования и осуществления образовательной деятельности, определяет правовое положение участников отношений в сфере образования и т.д. [6].

По структуре, объему, полноте регулируемой области отношений этот акт приближается к кодифицированному нормативно-правовому акту. Однако по состоянию на 1 сентября было принято несколько десятков подзаконных актов, развивающих положения рассматриваемого закона, и уже в сентябре подготовлено еще более ста проектов. Такое количество нормативных правовых актов, детализирующих положения одного закона, как правило, приводит к избыточности правового регулирования, а также к коллизиям. Некоторые же правовые акты, придерживаясь ориентировки законодателя на увеличение степени свободы обучающихся, оставляют многое на усмотрение вузов. Например, Положение о порядке предоставления академического отпуска устанавливает, что таковой предоставляется обучающемуся в связи с невозможностью освоения образовательной программы по медицинским показаниям, семейным и иным обстоятельствам [7]. Для сравнения, в действующем ранее Положении было определено, что решение о предоставлении академического отпуска студентам принимает руководитель образовательного учреждения. Основанием для издания приказа является: по медицинским показаниям — личное заявление студента и заключение клинико-экспертной комиссии учреждения здравоохранения; в других исключительных случаях — личное заявление студента и соответствующий документ, подтверждающий основания для получения академического отпуска с указанием причины. Очевидно, что утратившее силу Положение четко определяло основания академического отпуска (хотя бы в части требования предоставить документы) и, соответственно, не допускало произвольного, безосновательного перерыва процесса обучения; в настоящее время обучающийся не обязан обосновывать заявление о предоставлении академического отпуска (т.е. прилагать какие-либо подтверждающие уважительность документы), а в случае отказа вправе обратиться в суд.

Разумеется, это не единственная проблема, возникающая на практике; можно указать и иные. Так, учеными-правоведами отмечается, что высшее образование включено в структуру профессионального, в образовательных стандартах, помимо общекультурных, установлены профессиональные компетенции, на которые и следует ориентироваться при подготовке основной образовательной программы по специальности (направлению подготовки). Тем не менее к уровням образования в статье 10 Закона об образовании отнесены среднее профессиональное образование; высшее образование — бакалавриат; высшее образование — специалитет, магистратура; высшее образование — подготовка кадров высшей квалификации. Так каким должно быть высшее образование — профессиональным или все-таки фундаментальным, нацеленным на реализацию принципа «гуманистического характера образования» (пп. 3 п. 1 ст. 3 Закона об образовании), подразумевающего воспитание взаимоуважения, гражданственности, патриотизма, ответственности, правовой культуры, способности работать «в команде», сохраняя при этом свою способность отстаивать собственную позицию и т.д.

Не представляется возможным полностью реализовать на практике требование информационной открытости (ст. 29 Закона об образовании), согласно которому образовательная организация обязана разместить в интернете определенную информацию, в том числе сведения о поступлении финансовых и материальных средств и об их расходовании по итогам финансового года, о педагогических работниках и др. Кроме того, требует осмысления вопрос о возможном нарушении режима персональных данных физического лица — педагогического работника, и, как следствие, привлечения к административной ответственности образовательной организации [3]. Не вполне ясен механизм сбора информации о трудоустройстве выпускников, поскольку, согласно Федеральному закону «О персональных данных», в состав таковых входят и сведения о месте работы. Следовательно, выпускающая кафедра обязана получить от выпускников согласие на обработку персональных данных, а от сотрудников кафедры — подписку о неразглашении данного вида конфиденциальной информации. За какой период времени следует хранить информацию? Следует ли собирать сведения о трудоустройстве с лиц, окончивших учебное заведение два, три года назад, или контролирующие органы интересует информация о месте работы только окончивших обучение? Во всяком случае, очевидно, что такую информацию достаточно проблематично проверить. Кроме того, законодатель не учитывает, что часть студентов отправляются служить по призыву, некоторые уезжают за границу, становятся домохозяйками и т.п. Таковые обстоятельства не должны снижать рейтинг вуза, однако, к какой категории отнести таких «нетрудоустроенных» выпускников? Можно отметить, что наличие такого показателя в рейтинге вуза можно осмыслить с точки зрения соответствия статье 37 Конституции, провозглашающей свободу труда.

Исключительно важной проблемой является заложенная в закон идея конфликта интересов педагогического работника. Это ситуация, когда у педагогического работника при осуществлении им профессиональной деятельности возникает личная заинтересованность в получении материальной выгоды или иного преимущества и которая влияет или может повлиять на надлежащее исполнение педагогическим работником профессиональных обязанностей вследствие противоречия между его личной заинтересованностью и интересами обучающегося, родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся. Идея, заложенная в законопроект, достаточно полезна, и, по словам Дмитрия Ливанова, в будущем в каждой образовательной организации будет принят Кодекс профессиональной этики, профессиональное сообщество само должно выработать правила честного поведения по отношению к учащимся. По словам министра, преподаватели будут сами решать, насколько этично заниматься репетиторством.

Следует отметить, что в законодательстве ранее уже аналогичный термин использовался — в Федеральных законах «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [4], «О противодействии коррупции» [5]. Под сформулированные в названных законах определения конфликта интересов попадает множество конкретных ситуаций, в которых государственный служащий может оказаться в процессе исполнения должностных обязанностей. Учитывая разнообразие частных интересов государственных служащих, составить исчерпывающий перечень таких ситуаций достаточно сложно. Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации подготовлен Обзор типовых ситуаций конфликта интересов на государственной службе Российской Федерации и порядка их урегулирования, перечисляющий ряд ключевых «областей регулирования», в которых возникновение конфликта интересов является наиболее вероятным. Анализ предложенных ситуаций приводит к выводу о том, что некоторые из них могут быть адаптированы к педагогической работе. И в результате, помимо репетиторства, к конфликту интересов могут привести выполнение иной оплачиваемой работы; получение подарков и услуг. Под иной оплачиваемой работой можно понимать оказываемые платные услуги — консультации по юридическим, управленческим, экономическим вопросам, в том числе подготовка документов (исковых заявлений, документов на регистрацию юридического лица, проектной документации, сетевое планирование).

Для урегулирования возможного конфликта интересов (и не только) законодатель предлагает создать комиссию по урегулированию споров между участниками образовательных отношений. В Законе устанавливается, что комиссия по урегулированию споров между участниками образовательных отношений создается из равного числа представителей совершеннолетних обучающихся, родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся, работников организации, осуществляющей образовательную деятельность. Что касается порядка создания, организации работы, принятия решений комиссией по урегулированию споров и их исполнения, то такие вопросы должны быть регламентированы локальным нормативным актом.

Закономерно возникает вопрос о статусе и составе такой комиссии. Интересно, что решение комиссии по урегулированию споров между участниками образовательных отношений является обязательным для всех участников образовательных отношений. Обжаловать такое решение можно, но лишь в установленном законодательством Российской Федерации порядке. Нерешенными остаются многие вопросы. Например, должна ли комиссия подчиняться какому-либо органу управления образовательной организации? Какие формы взаимодействия комиссии с профсоюзными организациями являются допустимыми?

Исключительно важным и пока не решенным является вопрос о соотношении с трудовым законодательством — наложение дисциплинарных взысканий (это возможно только при нарушении трудовых обязанностей, а конфликт интересов может возникнуть и при безукоризненном их выполнении). Не менее интересен и тот факт, что статья 48 Закона «Об образовании» устанавливает, что неисполнение или ненадлежащее исполнение педагогическими работниками обязанностей учитывается при прохождении ими аттестации, а к числу обязанностей отнесено и соблюдение нравственных и этических норм, следование требованиям профессиональной этики (видимо, речь идет о кодексе профессиональной этики).

В завершение рассуждений отметим еще одну проблему. До 1 сентября 2013 года законодатель не регулировал отношения, связанные с прекращением образовательных правоотношений. В новом законе об образовании статья 61 устанавливает две категории оснований прекращения образовательных отношений — в связи с завершением обучения и досрочно. Образовательные отношения могут быть прекращены досрочно, во-первых, по инициативе обучающегося, во-вторых, по инициативе образовательной организации, в-третьих, по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон (можно провести аналогию с порядком прекращения трудовых отношений). Из текста самого закона для лица, не имеющего юридического образования, не становится очевидным, что случаи, включенные в подпункт «инициатива образовательной организации», являются самостоятельными основаниями прекращения образовательных отношений. Речь идет, во-первых, о применении отчисления как меры дисциплинарного воздействия и, во-вторых, о применении отчисления в случае невыполнения обучающимся обязанностей по освоению образовательной программы. В первом случае, по аналогии с трудовым законодательством, необходимо затребовать объяснительную в порядке, установленном локальными нормативными актами (правилами внутреннего распорядка) и т.д. Во втором случае объяснительная не нужна.

Резюмируя изложенное, следует отметить, что множество подзаконных актов, развивающих положения закона, дополненных локальным нормотворчеством, на сегодняшний день оставляют многие проблемы нерешенными, доказательством тому является огромное количество вопросов, возникающих в любом образовательном учреждении.

Рецензенты:

Казанник А.И., д.ю.н., профессор кафедры государственного и муниципального права Омского государственного университета им. Ф.М. Достоевского, г. Омск.

Рыбаков В.А., д.ю.н., профессор кафедры теории и истории государства и права Омского государственного университета им. Ф.М. Достоевского, г. Омск.

Источник



Анализ Федерального закон от 29.12.2012 № 273-ФЗ

Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» устанавливает правовые, организационные и экономические основы образования в Российской Федерации, основные принципы государственной политики Российской Федерации в сфере образования, общие правила функционирования системы образования и осуществления образовательной деятельности, определяет правовое положение участников отношений в сфере образования.

В соответствии со статьей 2 образование понимается как единый целенаправленный процесс воспитания и обучения, являющийся общественно значимым благом и осуществляемый в интересах человека, семьи, общества и государства, а также совокупность приобретаемых знаний, умений, навыков, ценностных установок, опыта деятельности и компетенции определенных объема и сложности в целях интеллектуального, духовно-нравственного, творческого, физического и (или) профессионального развития человека, удовлетворения его образовательных потребностей и интересов.[4]

Новый закон содержит 15 глав и 111 статей, тогда как прежний — Закон Российской Федерации от 10 июля 1992 года N 3266-I «Об образовании» – 6 глав и 58 статей. Существенное увеличение объема является не недостатком закона, а следствием целесообразности сделать его исчерпывающим и предельно достаточным для системы образования. Очень важно и полезно, что в Законе расширен понятийный аппарат. Введены термины: «образовательная организация» (это некоммерческая организация, осуществляющая на основании лицензии образовательную деятельность в качестве основного вида деятельности в соответствии с целями, ради достижения которых такая организация создана) и «организация, осуществляющая обучение» (это юридическое лицо, осуществляющее на основании лицензии наряду с основной деятельностью образовательную деятельность в качестве дополнительного вида деятельности). Два данных термина объединены понятием «организации, осуществляющие образовательную деятельность». Таким образом, вместо образовательных учреждений вводится система образовательных организаций, а трудовой договор становится единственным документом, порождающим статус педагогического работника.

В статье 3 перечислены основные принципы государственной политики в сфере образования. Следует обратить внимание, что в пункте 6 закреплен «светский характер образования в государственных, муниципальных организациях, осуществляющих образовательную деятельность», а в пункте 9 закреплена «информационная открытость и публичная отчетность образовательных организаций».

Глава 2 № 273-ФЗ посвящена системе образования. Она включает в себя: 1) федеральные государственные образовательные стандарты и федеральные государственные требования; 2) организации, осуществляющие образовательную деятельность; 3) федеральные государственные органы и органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления; 4) организации, осуществляющие обеспечение образовательной деятельности, оценку качества образования.

Следует заметить, что в систему образования включены педагогические работники и обучающиеся (в прежнем законе «Об образовании» этого не было), родители (законные представители) несовершеннолетних обучающихся. Особо выделены организации, осуществляющие оценку качества, что делает их неотъемлемым и самостоятельным компонентом системы образования.

Особое внимание уделяется структуре системы образования. Она состоит из общего образования, профессионального образования, дополнительного образования и профессионального обучения, обеспечивающего возможность реализации права на образование в течение всей жизни (непрерывное образование). Уровнями профессионального образования определены:

1) среднее профессиональное образование;

2) высшее образование — бакалавриат;

3) высшее образование — специалитет, магистратура;

4) высшее образование — подготовка кадров высшей квалификации. Как видно, отсутствует уровень – начальное профессиональное образование, отсутствует и послевузовское профессиональное образование, а уровень – подготовка кадров высшей квалификации – отнесен к высшему образованию. Названные уровни высшего образования не содержат слово «профессиональное», произошел возврат к традициям и общемировым категориям, хотя по существу высшее образование является профессиональным и отнесено к уровням профессионального образования.[5]

Статьей 17 закона «Об образовании в Российской Федерации» вводятся понятия формы получения образования (получение образования в организациях, осуществляющих образовательную деятельность; получение образования вне данных организаций, то есть в форме семейного образования и самообразования) и формы обучения (очная, очно-заочная и заочная). Следует отметить, что в Законе не названа форма обучения экстернат, тогда как в статье «Обучающиеся» (статья 33) к обучающимся отнесены и экстерны — лица, зачисленные в организацию, осуществляющую образовательную деятельность по имеющим государственную аккредитацию образовательным программам, для прохождения промежуточной и государственной итоговой аттестации. Это одно из противоречий Закона.

Статья 34 устанавливает основные права обучающихся и меры их социальной поддержки и стимулирования. Обучающиеся имеют право на посещение по своему выбору мероприятий, которые проводятся в организации, осуществляющей образовательную деятельность; на участие в общественных объединениях, в том числе в профессиональных союзах, а также на создание общественных объединений обучающихся. Они имеют право создавать студенческие отряды для организации временной занятости обучающихся, изъявивших желание в свободное от учебы время работать в различных отраслях экономики. Таким образом, Закон расширят положения Закона РФ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности», в соответствии с которым в профсоюз могут быть объединены только работающие граждане.

Статья 43 закрепляет обязанности и ответственность обучающихся. Обучающиеся обязаны: 1) добросовестно осваивать образовательную программу, посещать предусмотренные учебным планом занятия; 2) выполнять требования устава и правил внутреннего распорядка организации; 3) заботиться о сохранении и об укреплении своего здоровья, стремиться к духовному и физическому развитию; 4) уважать честь и достоинство других обучающихся и работников организации, и другие.

Особое внимание необходимо уделить статье 72, определяющей формы интеграции образовательной и научно-исследовательской деятельности в высшем образовании. Целями такой интеграции являются кадровое обеспечение научных исследований, повышение качества подготовки обучающихся по образовательным программам высшего образования, привлечение обучающихся к проведению научных исследований под руководством научных работников, использование новых знаний и достижений науки и техники в образовательной деятельности.

Также представлены следующие формы такой интеграции:

1) проведение образовательными организациями научных

исследований и экспериментальных разработок за счет грантов или иных источников финансового обеспечения;

2) привлечение образовательными организациями работников научных организаций и иных организаций, осуществляющих научно-исследовательскую деятельность;

3) осуществление образовательными и научными организациями совместных научно-образовательных проектов, научных исследований и экспериментальных разработок;

4) создание в образовательных организациях лабораторий, осуществляющих научно-исследовательскую и (или) научно-техническую деятельность; а также кафедр, осуществляющих образовательную деятельность.

По сравнению с данным Законом, определяющим формы интеграции образовательной и научно-исследовательской деятельности в высшем образовании, в Федеральном законе от 22. 08. 1996 г. N 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (утратил силу) указываются основные задачи высшего учебного заведения, среди которых можно выделить развитие наук и искусств посредством научных исследований и творческой деятельности научно-педагогических работников и обучающихся, использование полученных результатов в образовательном процессе.[6] Кроме того, в нем перечислены виды и наименования высших учебных заведений: федеральный университет, университет, академия, институт. В новом Федеральном законе от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» данная статья отсутствует.

Источник

Статья 4. Правовое регулирование отношений в сфере образования

1. Отношения в сфере образования регулируются Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, а также другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, содержащими нормы, регулирующие отношения в сфере образования (далее — законодательство об образовании).

2. Целями правового регулирования отношений в сфере образования являются установление государственных гарантий, механизмов реализации прав и свобод человека в сфере образования, создание условий развития системы образования, защита прав и интересов участников отношений в сфере образования.

3. Основными задачами правового регулирования отношений в сфере образования являются:

1) обеспечение и защита конституционного права граждан Российской Федерации на образование;

2) создание правовых, экономических и финансовых условий для свободного функционирования и развития системы образования Российской Федерации;

3) создание правовых гарантий для согласования интересов участников отношений в сфере образования;

4) определение правового положения участников отношений в сфере образования;

5) создание условий для получения образования в Российской Федерации иностранными гражданами и лицами без гражданства;

6) разграничение полномочий в сфере образования между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

4. Нормы, регулирующие отношения в сфере образования и содержащиеся в других федеральных законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации, законах и иных нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации, правовых актах органов местного самоуправления, должны соответствовать настоящему Федеральному закону и не могут ограничивать права или снижать уровень предоставления гарантий по сравнению с гарантиями, установленными настоящим Федеральным законом.

5. В случае несоответствия норм, регулирующих отношения в сфере образования и содержащихся в других федеральных законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации, законах и иных нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации, правовых актах органов местного самоуправления, нормам настоящего Федерального закона применяются нормы настоящего Федерального закона, если иное не установлено настоящим Федеральным законом.

6. В случае, если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, применяются правила международного договора.

6.1. Решения межгосударственных органов, принятые на основании положений международных договоров Российской Федерации в их истолковании, противоречащем Конституции Российской Федерации, не подлежат исполнению в Российской Федерации. Такое противоречие может быть установлено в порядке, определенном федеральным конституционным законом.

7. Действие законодательства об образовании распространяется на все организации, осуществляющие образовательную деятельность на территории Российской Федерации.

8. Законодательство об образовании в отношении Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова, Санкт-Петербургского государственного университета, а также организаций, расположенных на территории инновационного центра «Сколково», на территории международного медицинского кластера, на территориях опережающего социально-экономического развития, на территории свободного порта Владивосток, на территориях инновационных научно-технологических центров и осуществляющих образовательную деятельность, применяется с учетом особенностей, установленных специальными федеральными законами.

9. На граждан, проходящих федеральную государственную службу на должностях педагогических и научно-педагогических работников, на граждан, проходящих федеральную государственную службу и являющихся обучающимися, действие законодательства об образовании распространяется с особенностями, предусмотренными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации о государственной службе, а на военнослужащих, проходящих военную службу по призыву, — с особенностями, предусмотренными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации о статусе военнослужащих.

Источник

Новые поправки к закону «Об образовании»: почему они могут поставить крест на просветительской деятельности?

Сегодня, 16 марта, Госдума в третьем, окончательном чтении приняла поправки в закон «Об образовании». Он касается ведения просветительской деятельности — теперь делать это можно только с согласования. Поправки вызвали бурную дискуссию в научной среде: ведущие ученые и популяризаторы страны высказывают опасение, что осудить теперь можно будет любого из них. Петицию против них подписало почти 240 тысяч человек. «Собака.ru» рассказывает, что это за документ и какие претензии предъявляют к нему представители научного сообщества.

Что случилось?

В ноябре 2020 года группа депутатов и сенаторов во главе с председателем комиссии Совфеда по защите госсуверенитета Андреем Климовым и главой думского комитета по безопасности и противодействию коррупции Василием Пискаревым внесла в Госдуму законопроект о просветительской деятельности. Несмотря на возмущения ученых и популяризаторов, 16 марта его одобрили в третьем, окончательном чтении.

О чем говорится в законопроекте?

Текст самих поправок занимает ровно одну страницу (две — вместе с фамилиями авторов и заголовками). В них разъясняется, что же такое «просветительская деятельность» — это «осуществляемая вне рамок образовательных программ деятельность, направленная на распространение знаний, умений, навыков, ценностных установок, опыта и компетенции в целях интеллектуального, духовно-нравственного, творческого, физического и (или) профессионального развития человека, удовлетворения его образовательных потребностей и интересов, и затрагивающая отношения, регулируемые настоящим Федеральным законом и иными законодательными актами Российской Федерации». Упоминается, что «не допускается использование просветительской деятельности для разжигания социальной, расовой, национальной или религиозной розни». Также в случае принятия этих поправок образовательным организациям придется согласовывать с Минобрнауки и Минпросвещения все международные договоры и работу с иностранными учеными.

Зачем это нужно?

В пояснительной записке к закону прямо говорится, что главная его цель — противодействие иностранному вмешательству: «Отсутствие соответствующего правового регулирования создает предпосылки для бесконтрольной реализации антироссийскими силами в школьной и студенческой среде под видом просветительской деятельности широкого круга пропагандистских мероприятий, в том числе поддерживаемых из‑за рубежа и направленных на дискредитацию проводимой в Российской Федерации государственной политики, пересмотр истории, подрыв конституционного строя.

В целях недопустимости негативного иностранного вмешательства в образовательный процесс предлагается наделить федеральные органы государственной власти, уполномоченные в сфере образования, полномочием по координации участия образовательных организаций в международном сотрудничестве путем выдачи соответствующих заключений».

Источник