Анализ бюджетной системы региона
1. Утвердить прилагаемую Концепцию повышения эффективности бюджетных расходов в 2019 — 2024 годах.
2. Минфину России и другим федеральным органам исполнительной власти руководствоваться положениями Концепции, утвержденной настоящим распоряжением, при составлении и организации исполнения федерального бюджета, а также при формировании и реализации государственных программ Российской Федерации.
3. Рекомендовать органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления руководствоваться положениями Концепции, утвержденной настоящим распоряжением, при формировании документов, определяющих направления повышения эффективности бюджетных расходов.
Российской Федерации Д.Медведев
от 31 января 2019 г. № 117-р
КОНЦЕПЦИЯ повышения эффективности бюджетных расходов в 2019 — 2024 годах
I. Введение
Начиная с 2010 года в Российской Федерации осуществляется масштабная реформа системы управления общественными финансами, ключевыми направлениями которой являются:
внедрение механизмов обеспечения долгосрочной устойчивости бюджетной системы, включая «бюджетное правило» и основы долгосрочного бюджетного планирования;
формирование бюджетной политики на основании и во взаимосвязи с показателями государственных программ Российской Федерации (далее — государственные программы);
совершенствование системы финансового обеспечения оказания государственных услуг;
совершенствование финансовых взаимоотношений с субъектами Российской Федерации;
развитие систем внутреннего финансового контроля и аудита, а также внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля;
обеспечение конкурентной и прозрачной системы закупок для обеспечения государственных (муниципальных) нужд;
формирование единого информационного контура системы управления общественными финансами;
повышение открытости и прозрачности бюджетного процесса.
Благодаря реализованным за последние годы мерам обеспечены условия для устойчивого экономического развития и сохранения макроэкономической стабильности при безусловном исполнении принятых расходных обязательств и реализации ключевых приоритетов социально-экономического развития страны.
При этом создана надежная основа для следующего шага в рамках проводимой работы по повышению эффективности бюджетных расходов, который, как и все предыдущие, будет реализован в том числе с использованием передового международного опыта.
Наряду с указанными и уже реализуемыми в Российской Федерации направлениями, нуждающимися в дальнейшем совершенствовании, отличительными особенностями лучшей зарубежной практики управления общественными финансами являются:
внедрение и постоянное проведение обзоров бюджетных расходов;
участие граждан в бюджетном процессе;
развитие системы долгосрочного (стратегического) планирования бюджетных инвестиций;
повышение полноты и качества финансовой отчетности государственного сектора;
цифровизация системы государственного управления и бюджетного процесса.
Необходимость достижения приоритетов и целей, определенных в документах стратегического планирования, качественного рывка в социально-экономическом развитии в условиях ограниченности бюджетных ресурсов увеличивает актуальность разработки и реализации системы мер по повышению эффективности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также по модернизации системы управления общественными финансами.
Содержанию конкретных мер посвящены соответствующие разделы настоящей Концепции. Реализация предлагаемых мер создаст организационные и правовые предпосылки для повышения эффективности бюджетных расходов.
II. Долгосрочная сбалансированность и устойчивость бюджетов бюджетной системы Российской Федерации
В целях обеспечения долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетов бюджетной системы Российской Федерации за последние годы реализован ряд мер, в том числе:
законодательно закреплена новая конструкция «бюджетных правил», направленная на обеспечение большей стабильности и предсказуемости экономических и финансовых условий, снижение их зависимости от внешних факторов, формирование основы для повышения инвестиционной активности и увеличения потенциальных темпов роста валового внутреннего продукта;
сформирована необходимая нормативная база для осуществления долгосрочного бюджетного планирования в форме бюджетных прогнозов соответствующих публично-правовых образований на долгосрочный период (далее — бюджетный прогноз), определяющих основные приоритеты бюджетной политики и содержащих показатели финансового обеспечения государственных (муниципальных) программ на период их реализации.
С завершением адаптационного периода на первый план повестки государственной экономической политики выходит цель по обеспечению сбалансированного развития страны и расширению потенциала отечественной экономики в непростых условиях повышенной подвижности внешней и внутренней конъюнктуры.
Обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетов бюджетной системы Российской Федерации является важнейшей предпосылкой для сохранения макроэкономической стабильности, которая, в свою очередь, создает базовые условия для обеспечения устойчивого инклюзивного экономического роста, реализации стратегических задач, роста благосостояния населения.
Соблюдение баланса между обеспечением долговой устойчивости, долгосрочной сбалансированности бюджетной системы, с одной стороны, и устойчивым социально-экономическим развитием, с другой стороны, требует, чтобы формирование основных бюджетных характеристик и в целом бюджетной политики происходило исключительно на основе новой конструкции «бюджетных правил». Строгое соблюдение количественных ограничений на бюджетные параметры является важнейшим средством снижения связанных с бюджетной политикой рисков для макроэкономической и финансовой стабильности.
В рамках дальнейшей работы по обеспечению долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетов бюджетной системы Российской Федерации предусматриваются следующие меры:
во-первых, распространение практики применения «бюджетных правил» на субъекты Российской Федерации, доходная составляющая бюджета которых зависит от конъюнктурных доходов, что позволит таким регионам нивелировать влияние флуктуации цен на мировых рынках (как краткосрочных, так и долгосрочных сырьевых суперциклов) на их внутренние макроэкономические условия;
во-вторых, внедрение усовершенствованной системы оценки долговой устойчивости субъектов Российской Федерации и муниципальных образований с предъявлением к ним требований различной степени жесткости в зависимости от отнесения к конкретной группе риска.
Система ранжирования регионов по группам риска позволит заранее отслеживать наметившееся ухудшение долговой ситуации регионов, своевременно переводить их в группу заемщиков с более низкой долговой устойчивостью и применять к ним соответствующие данной группе следующие ограничения и требования:
согласование с Министерством финансов Российской Федерации программы заимствований и гарантий;
представление в Министерство финансов Российской Федерации основных направлений долговой политики;
осуществление рыночных заимствований только для рефинансирования существующего долга (для регионов с низким уровнем долговой устойчивости);
утверждение и реализация плана восстановления платежеспособности (для регионов с низким уровнем долговой устойчивости).
Данные меры будут направлены на оказание поддержки регионам в своевременном решении долговых проблем, не дожидаясь достижения критической отметки;
в-третьих, развитие нормативного и методического регулирования вопросов содержания бюджетного прогноза и процедур его разработки, а также активизация практической работы по его формированию на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации.
В текущих условиях актуальность долгосрочных ориентиров государственной экономической политики, включая вариативность ее проведения в зависимости от реализации тех или иных сценариев внешних и внутренних условий, приобретает особое значение для экономических агентов, помогая им сформировать собственные средне- и долгосрочные стратегии поведения.
Ключевой целью разработки бюджетного прогноза должна быть оценка на вариативной основе наиболее вероятных тенденций состояния бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, позволяющая путем выработки и реализации соответствующих решений в сфере налоговой, бюджетной и долговой политики обеспечить стабильные макроэкономические условия и достижение стратегических целей социально-экономического развития страны.
Бюджетный прогноз должен стать действенным инструментом проведения более эффективной бюджетной политики, направленным на решение следующих задач:
обеспечение предсказуемости параметров бюджетной системы, макроэкономических и иных показателей, в том числе базовых принципов и условий реализации налоговой, бюджетной и долговой политики;
профилактика бюджетных рисков для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, в том числе посредством заблаговременного обнаружения и принятия мер по минимизации негативных последствий реализации соответствующих рисков;
оценка потенциальных объемов долгосрочных параметров финансового (бюджетного) обеспечения отдельных направлений социально-экономической политики, включая финансовые показатели государственных (муниципальных) программ.
При этом неотъемлемым условием практической работы по подготовке проекта бюджетного прогноза и его утверждению является наличие прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочный период, определяющего ключевые для оценки бюджетных параметров показатели.
III. Обзоры бюджетных расходов как основа повышения их эффективности
В качестве одного из инструментов, направленных на повышение эффективности бюджетных расходов и обеспечивающих их приоритизацию в соответствии с целями социально-экономической политики, планируется внедрение в систему управления государственными финансами обзоров бюджетных расходов.
Под обзорами бюджетных расходов понимается систематический анализ базовых (постоянных) расходов бюджета, направленный на определение и сравнение различных вариантов экономии бюджетных средств, выбор и практическую реализацию наиболее приемлемого из них.
Целью проведения обзоров бюджетных расходов является не оптимизация бюджетных расходов сама по себе, а высвобождение недостаточно эффективно используемых ресурсов для их перенаправления на решение приоритетных задач.
Существенно и то, что обзоры бюджетных расходов не заканчиваются разработкой предложений в части мер экономии, а подразумевают обязательную имплементацию этих предложений (или их части) при формировании федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период (по возможности также при внесении изменений в указанные бюджеты).
Обзоры бюджетных расходов, ставшие за последние годы неотъемлемой частью бюджетного процесса в большинстве стран Организации экономического сотрудничества и развития, позволяют:
поддерживать оптимальные объем и структуру расходов на реализацию функций и обязательств постоянного характера с учетом актуальных социальных, рыночных, технологических и иных реалий;
стимулировать администраторов бюджетных средств к поиску внутренних резервов оптимизации бюджетных расходов в целях обеспечения финансирования приоритетных направлений государственной политики;
отойти от традиционного планирования объемов бюджетных ассигнований без постоянной оценки целесообразности и актуальности соответствующих мероприятий, механизмов их реализации и финансового обеспечения, результатов и наличия альтернативных инструментов по достижению целей государственной политики;
минимизировать практику линейного сокращения бюджетных расходов в случае ухудшения сбалансированности бюджета;
в долгосрочной перспективе — поддерживать структуру бюджетных расходов в состоянии наиболее близком к оптимальному с точки зрения финансовой и социально-экономической целесообразности.
Проведение обзоров бюджетных расходов в Российской Федерации предлагается осуществлять в соответствии со следующими подходами и принципами:
охват всех бюджетных расходов обзорами бюджетных расходов в течение каждых 6 лет;
наделение Правительственной комиссии по вопросам оптимизации и повышения эффективности бюджетных расходов полномочиями по организации проведения обзоров бюджетных расходов в соответствии с регламентом проведения указанных обзоров;
рассмотрение указанной Комиссией предложений об оптимизации расходов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов на основе проведенных обзоров бюджетных расходов по выбранным конкретным сферам (направлениям) бюджетных ассигнований федерального бюджета (бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации) для проведения обзоров бюджетных расходов в конкретном финансовом году. Такими сферами (направлениями) могут быть бюджетные ассигнования, предусмотренные отдельным главным распорядителям бюджетных средств, бюджетные ассигнования на государственные программы (отрасли) либо «сквозные» направления (например, бюджетные ассигнования на отдельные направления либо виды расходов);
определение целевых значений оптимизации по результатам проведения обзора бюджетных расходов по каждой из выбранных сфер (в процентах от общего объема бюджетных ассигнований в соответствующей сфере);
установление при необходимости в выбранных сферах (направлениях) областей, не подлежащих оптимизации;
формирование для непосредственного проведения обзоров бюджетных расходов по каждой из выбранных сфер (направлений) рабочих групп, возглавляемых заместителем Министра финансов Российской Федерации и включающих представителей Министерства экономического развития Российской Федерации, иных заинтересованных федеральных органов государственной власти, организаций и экспертного сообщества;
наделение Министерства финансов Российской Федерации функциями по организационному и методическому сопровождению, а также по координации проведения обзоров бюджетных расходов;
участие в проведении обзоров бюджетных расходов федеральных органов исполнительной власти (иных государственных органов, организаций), администрирующих бюджетные ассигнования, выбранные в качестве объектов обзоров бюджетных расходов;
приемлемость результатов обзоров бюджетных расходов. Они не должны противоречить целям государственной политики или приводить к ухудшению ожидаемых результатов социально-экономического развития Российской Федерации;
возможность распространения результатов обзора по конкретному объекту обзора на иные аналогичные бюджетные расходы по решению Правительственной комиссии по вопросам оптимизации и повышения эффективности бюджетных расходов;
включение решений, принятых по результатам проведения обзоров бюджетных расходов, в методику расчета базовых бюджетных ассигнований федерального бюджета по государственным программам и непрограммным направлениям деятельности на очередной финансовый год и плановый период;
корректировка при необходимости нормативных правовых (правовых) актов, обусловливающих объемы и структуру бюджетных расходов в рамках выбранных сфер (направлений), по результатам проведения обзоров бюджетных расходов;
обязательность опубликования (за исключением сведений ограниченного распространения в соответствии с законодательством Российской Федерации) результатов обзоров бюджетных расходов в виде отчета на едином портале бюджетной системы Российской Федерации (www.budget.gov.ru) в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».
Для обеспечения полноценного внедрения института обзоров бюджетных расходов необходимы утверждение регламента проведения обзоров бюджетных расходов и принятие нормативных правовых актов, предусматривающих учет результатов обзоров бюджетных расходов при составлении проекта федерального бюджета (бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации) на очередной финансовый год и плановый период.
IV. Совершенствование системы государственных программ и внедрение принципов проектного управления
Фокус на показателях результативности использования бюджетных средств, а также наличие информации о таких показателях в бюджетном процессе является обязательным атрибутом любой современной системы управления государственными финансами, наиболее распространенным вариантом реализации которого является программное бюджетирование.
В этой связи одним из ключевых направлений повышения эффективности бюджетных расходов в предстоящем периоде останется развитие программно-целевого бюджетного планирования на основе государственных программ.
К настоящему времени сформирована и совершенствуется нормативно-правовая и методическая база по вопросам формирования и реализации государственных программ, а структура расходов федерального бюджета соответствует структуре государственных программ.
Вместе с тем ряд следующих нерешенных проблем пока не позволяет считать государственные программы полноценным инструментом организации проектной деятельности федеральных органов исполнительной власти, а также инструментом повышения эффективности бюджетных расходов:
государственные программы в большинстве случаев рассматриваются разработчиками исключительно как инструмент бюджетного планирования, в результате чего за пределами государственных программ остаются вопросы координации деятельности в соответствующих сферах государственных компаний и иных юридических лиц, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, равно как и меры, не предполагающие прямых расходов бюджета (налоговое стимулирование, нормативное и методическое регулирование, уточнение правил и процедур осуществления контрольно-надзорных мероприятий и т.п.);
система целей, показателей (индикаторов) и ожидаемых результатов государственных программ в ряде случаев не отражает актуальных стратегических приоритетов социально-экономического развития и не дает возможности реальной оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти и используемых ими бюджетных ассигнований;
федеральные целевые программы, включенные в государственные программы, по-прежнему реализуются в качестве самостоятельного и равнозначного с государственными программами инструмента, что препятствует функционированию государственных программ как единого управленческого механизма;
сложившиеся процедуры формирования, внесения изменений, мониторинга, подготовки и представления отчетности о реализации государственных программ чрезмерно усложнены ввиду избыточного количества участников ряда государственных программ, наличия излишних этапов согласования, а также необоснованных требований к детализации представляемых материалов при отсутствии в дальнейшем какого-либо использования подавляющего большинства содержащейся в них информации. Во многом именно сложность процедур работы с государственными программами является причиной того, что уточнение финансовых показателей государственных программ в рамках ведения сводной бюджетной росписи федерального бюджета или внесения изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в течение финансового года не сопровождается актуализацией иных параметров государственных программ;
оценка эффективности государственных программ носит формальный характер, единая методика такой оценки до настоящего времени нормативным правовым актом не установлена, а р
Источник
Тенденции развития бюджетной системы РФ
Юдин Иван Петрович – студент юридического факультета Государственного гуманитарно-технологического университета.
Аннотация: В статье анализируются проблемные аспекты, присущие национальной бюджетной системе на современном этапе. Низкий уровень бюджетно-финансовой обеспеченности подавляющего количества субъектов РФ ставит под угрозу будущее экономическое развитие, создает почву для социально-политических волнений и в целом несет опасность для национальной безопасности государства. Предлагается ряд мер, в т.ч. правового характера, которые будут способствовать минимизации рисков.
Ключевые слова: Бюджет, бюджетная система, бюджетное устройство, межбюджетные трансферты, выравнивающая политика.
Бюджет – один из главных индикаторов, прежде всего, экономического здоровья государственной и общественной систем. Он служит финансовой опорой для всех процессов, которые связаны с оборотом денежных средств и другого имущества. При грамотном управленческом подходе бюджет становится эффективным инструментом защиты экономики, а также сферы частных и публичных финансов. Через механизмы бюджетной политики происходит перераспределение финансовых ресурсов, как между звеньями бюджетной системы, так и вне ее пределов, когда из бюджета юридические и физические лица получают субсидии, бюджетные кредиты и иные выплаты с целью удовлетворения потребностей в денежной форме.
Бюджет как правовая категория это:
- общегосударственный фонд денежных средств, создаваемый для покрытия государственных расходов;
- основной финансовый план государства, показывающий доходы и расходы;
- универсальный акт, охватывающий практически все сферы социально-экономического развития и координирующий показатели других финансовых планов.
Эти характеристики показывают его первостепенную важность для устойчивости экономической системы, повышения качества жизни общественных слоев и политического курса в целом.
Включение определенного бюджета в бюджетную систему является одним из главных условий полноценного бюджетного процесса. Организация бюджетной системы, основанная на принципах ее построения, называется бюджетным устройством.
Современная бюджетная система Российской Федерации характеризуется неравномерностью (диспропорцией) экономического развития. Опасность бюджетно-финансового коллапса может грозить практически всем без исключения субъектам Российской Федерации в виду существования негативных социально-экономических тенденций.
Проблеме бюджетно-финансовой обеспеченности административно-территориальных единиц нашего государства свойственны следующие тенденции: дифференциация в уровне валового регионального продукта (далее — ВРП), поляризация субъектов по имущественному критерию (бедные и богатые), наличие развитых и стагнирующих регионов, миграция экономически активных, наиболее мобильных и образованных жителей в крупные агломерации, дотационность большинства субъектов Федерации, разный уровень их налогового потенциала, чрезмерная централизация управления, малоэффективная выравнивающая политика в рамках распределения межбюджетных средств на основе сырьевой ренты.
Вышеназванные черты создают реальную угрозу национальной безопасности России не только в долгосрочной, но и в среднесрочной перспективе, что может выражаться в усилении сепаратистских настроений в каждом из субъектов с последующим расколом на политические автономии, с обособленными друг от друга хозяйственными системами.
Экономическое развитие регионов в текущей, кризисной стадии рыночного цикла усугубляется тем, что топливно-энергетический сектор (ТЭК) с большой вероятностью не сможет полностью удовлетворять денежные потребности трехуровневой бюджетной системы. Средства Фонда национального благосостояния, объем которого достиг11,3% ВВП (12,85 трлн. руб.по состоянию на 1.04.2020 г.), в нынешних условиях должны активно применяться для обеспечения баланса федерального бюджета при низких ценах на энергоресурсы и отсутствии приемлемого спроса на них.
Межбюджетные трансферты, средства которых в большей степени имеют нефтегазовую природу, за последнее десятилетие не показали устойчивой динамики. Во время прошлого мирового экономического кризиса в 2009 г. доля трансфертов достигала максимума (27% доходов консолидированных бюджетов регионов), что оказало серьезную поддержку бюджетам регионов, которые тогда получили чуть больше необходимого. В 2010 — 2011 гг. объем межбюджетных трансфертов рос и достиг максимальных значений. Но в 2012 г. стали сокращаться и объемы федеральной помощи, и ее доля в доходах консолидированных бюджетов регионов.
В период с 2001 г. по 2012 г. экономический разрыв между регионами России подушевому ВРП в целом увеличился. Дифференциацию по уровню ВРП удалось незначительно сократить лишь во время перераспределения максимальных доходов от сырьевой ренты (с 2005 г. по 2011 г.). Межрегиональное неравенство по доходам населения показало более уверенное снижение (2002- 2013 гг.).
Одна из основных проблем национальной бюджетной системы в том, что главную роль в пополнении доходной части бюджетов субъектов Российской Федерации играют именно трансферты, а не внутренние ресурсы. Безусловно, финансовая помощь регионам должна обеспечиваться всеми возможными инструментами бюджетной политики, но излишние денежные вливания ставят слаборазвитые административно-территориальные единицы в тяжелое положение, их экономика приобретает дотационную зависимость, а стимулы к развитию сокращаются.
В 2019 г. доходы консолидированных бюджетов регионов на 17% были сформированы благодаря дотациям, субсидиям, субвенциями иным межбюджетным трансфертам в пользу слаборазвитых территорий (Ингушетия – 83%, Чечня – 81%, Тыва – 75%, Алтай – 70%, Карачаево-Черкесия – 69%, Дагестан – 67%) и Крым (67%)
В 2020 г. 72 из 85 административно-территориальных образований включены в перечень субъектов Федерации, являющихся получателями дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, а остальные 13 регионов являются донорами, т.е. имеют достаточный уровень поступлений в доходную часть собственных бюджетов самофинансирования и денежной помощи другим. Лидерами в получении бюджетной помощи являются Республика Дагестан (72,8 млрд.руб.), Республика Саха (Якутия) (51,5 млрд.руб.), Камчатский край (41,1 млрд.руб.) и Чеченская Республика (33,4 млрд.руб.). Количество бюджетообразующих регионов (доноров) снизилось в 2001 — 2020 гг. с 25 до 13 Несмотря на рекордное сокращение государственного долга российских регионов до 2,1 трлн. руб. по состоянию на 1.01. 2020 г.), аналитики агентства Национальные кредитные рейтинги (НКР) прогнозируют разворот обратно, т.е. рост долговых обязательств.
Назрела острая необходимость смещать вектор с выравнивающей перераспределительной политики на масштабное внедрение стимулирующих мер. Приоритетом социально-экономического развития должны стать инвестиции в муниципальную инфраструктуру, промышленность и человеческий капитал. Без прямого размещения капиталов со стороны зарубежных инвесторов, для которых вложения в российские активы отличаются высоким риском, невозможно обновлять материально — техническую базу предприятий, наращивать внутренний спрос и предложение, формировать финансовые накопления у государства, бизнеса и домохозяйств, поддерживать обороноспособность страны и безопасность границ. По данным на конец 2019 г. вложения в основной капитал по сравнению с 2018 г. выросли незначительно (на 1.7%), однако темпы инвестирования снизились (в 2018 г. объем капиталовложений составил 5.4%)
Вследствие этого может наступить свертывание большинства социальных программ, прекращение выполнения финансовых обязательств, что повлечет за собой сбой в работе необходимой для жизни инфраструктуры и всплеск общественного возмущения. Фискальные меры как способ наполнения бюджетной системы необходимым объемом денежных средств показывают лишь краткосрочный эффект. На фоне низкой оплаты труда, падающих реально располагаемых доходах населения, низкой рентабельности предприятий несырьевого сектора, продолжительной стагнации промышленности, а также усиления налоговой нагрузки на предпринимателей и граждан использование старых подходов стимулирования субъектов экономической деятельности не приведет к положительным результатам в ближайшем будущем.
Отдельного внимания требует внутренняя трудовая миграция, которая оказывает непосредственное влияние на бюджетно-финансовую устойчивость наименее обеспеченных территориальных образований. Происходит отток наиболее мобильных, квалифицированных работников в крупные агломерации. Исследование Росстата межрегиональной трудовой миграции за 2018 г. показало, что в среднем 3 млн. человек работали за пределами родного субъекта, а средний возраст составил 38,7 лет.
Для решения сложившейся ситуации требуется комплекс мер не только финансово-экономического характера, но и правового, касающегося разграничения налоговых полномочий между звеньями бюджетной системы.
В январе 2020 г. ФНС России отчиталась о результатах за прошлый год. Собираемость по НДС выросла в 1,3. раза (+32,4 млрд. рублей), по НДПИ на 4,2%(15, 2 млрд. рублей), НДФЛ оказал прирост на 8,2% (+6,2 млрд. руб.). Если сравнивать общие суммы поступлений от этих налоговых доходов, то ранжировать их можно в следующей последовательности: НДПИ (373,6 млрд. рублей.), НДС (129,3 млрд. руб.), НДФЛ (81,7 млрд. рублей).
Учитывая эти данные было бы рациональным внести изменения в действующий Бюджетный кодекс Российской Федерации в части уменьшения доли поступлений в федеральный бюджет от налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ), налога на добавленную стоимость (НДС), чтобы позволить субъектам Федерации и муниципалитетам получать дополнительные средства в качестве налоговых доходов по определенным пропорциям. На текущий момент налоговые доходы от НДС И НДПИ полностью идут в федеральный бюджет по ставке 100% (ст. 50 БК РФ). Данная законодательная мера позволит снизить зависимость от федеральной помощи, минимизировать отрицательный эффект от модели централизованного управления финансовыми ресурсами и сделает межбюджетные отношения более справедливыми. В дополнение к этому следовало бы сократить разрыв по налогу на доходы физических лиц (НДФЛ), подавляющий процент которого наполняет региональные бюджеты, а муниципальным образованиям достается малая часть.
В заключение следует сказать, что в результате таких шагов удастся сгладить негативный экономический эффект от трудовой миграции и выравнивающей политики, а также усилить финансово-экономическую устойчивость отстающих территорий.
Источник
Состояния стабилизировались
Итоги исполнения региональных бюджетов за 2020 г. показывают, что бюджетная система выдержала вызовы минувшего года. Финансовые результаты превзошли многие прогнозы, отдельные эксперты прогнозировали, что снижение налоговых и неналоговых доходов достигнет 1 трлн руб. Доходы консолидированных бюджетов субъектов РФ увеличились на 10%, что на фоне инфляции (4,9% за 2020 год) означает реальный прирост доходов примерно на 5%. Такая динамика обычно не свойственна кризисным периодам.
Более половины регионов увеличили доходы
Тем не менее год был непростым. Уже во втором квартале началось сокращение собственных налоговых и неналоговых доходов консолидированных бюджетов регионов, и по итогам пяти месяцев оно достигало 9%. Несмотря на обострение эпидемиологической ситуации в осенне-зимний период и частичное возвращение ограничительных мер, во второй половине года ситуация с доходами улучшалась, и по итогам года сокращение налоговых и неналоговых доходов составило всего 2%, при этом у 48 регионов отмечалась положительная динамика указанных доходов. Среди них — Чукотский АО, Магаданская, Амурская, Воронежская, Псковская, Тверская, Калининградская и Смоленская области.
Существенную роль в снижение внес налог на прибыль организаций, поступления которого сократились на 13% (-431 млрд руб.). Наибольшее его снижение отмечалось у регионов, в отраслевой структуре прибыли которых высокая доля нефтегазового сектора, а также добычи и переработки металлов, в то время как в регионах с диверсифицированной экономикой был отмечен прирост поступлений налога на прибыль (22 региона, среди которых Тамбовская, Воронежская, Амурская, Ленинградская и Тверская области). Увеличились поступления НДФЛ (на 8%, или на 297 млрд руб.) и акцизов (на 6%, или на 43 млрд руб.).
Помощь из федерального центра выросла в 1,5 раза
На фоне некоторого снижения собственных налоговых и неналоговых доходов консолидированных бюджетов регионов в 2020 г. добиться увеличения общего объема доходов стало возможным благодаря проведению федеральным правительством в отношении регионов ярко выраженной контрциклической бюджетной политики, одним из инструментов которой стало предоставление финансовой помощи. Ее объем в 2020 г. вырос на 54% (+1,3 трлн руб.), составив 3,8 трлн руб., при этом нецелевая поддержка увеличилась на 41%. На реализацию нацпроектов направлено 815 млрд руб.
Общий объем дополнительной нецелевой финансовой помощи регионам составил 300 млрд руб., что превышает общий объем сокращения налоговых и неналоговых доходов регионов, составивший 194 млрд руб.
Другим инструментом антикризисной политики стали бюджетные кредиты. Так, в декабре Минфин России в декабре предоставил бюджетные кредиты со сроком погашения не позднее 1 июля 2021 года в объеме 224 млрд руб. Эти кредиты были доступны 75 регионам.
Расходы выросли на 15%
Правительственные меры позволили профинансировать социально-значимые обязательства регионов. Обеспечен, в том числе за счет федеральных средств, рост финансирования расходов регионов на 15%. Расходы на оплату труда возросли на 14%, расходы на капитальные вложения возросли на 10%.
Наибольший рост в структуре расходов регионов ожидаемо сложился по здравоохранению — на 72%, расходы на социальную политику возросли на 24%, на физическую культуру и спорт — на 13%, возросли и расходы на дорожное хозяйство — на 11%, национальную экономику — на 8%.
Объем остатков средств на счетах регионов сократился с начала 2020 года (на 27%, или 552 млрд руб.) и вместе с тем составил 1,5 трлн. руб., что создает резерв для финансирования расходов в текущем году.
Уменьшились объемы просроченной кредиторской задолженности на конец года на 19%, составив 21 млрд руб.
С дефицитом бюджет свели в основном сырьевые регионы
В целом бюджеты регионов исполнены с дефицитом в 677 млрд руб., из которых 560 млрд руб., или 83% дефицита, пришлось на 16 регионов с высокой долей ТЭК в структуре доходов, а также на г. Москву, г. Санкт-Петербург и Московскую область. Большинство из этих регионов относятся к числу высокообеспеченных, для которых текущее сокращение доходов не стало критичным. При этом 56% дефицита профинансировано за счет остатков на счетах регионов, а 32% дефицита — за счет предоставленных из федерального бюджета бюджетных кредитов.
Долги увеличились, но их структура стала более здоровой.
По итогам 2020 года государственный долг субъектов Российской Федерации увеличился на 383 млрд руб., или на 18%, и достиг 2496 млрд руб. Размер долга муниципальных образований практически не изменился, поскольку основное бремя антикризисных мероприятий регионы взяли на себя.
Следует отметить, что более половины прироста долга регионов (56%) пришлось на практически бесплатные бюджетные кредиты из федерального бюджета. Задолженность перед кредитными организациями за год даже несколько сократилась (на 5,6 млрд руб.), а рост рыночной задолженности пришелся на размещаемые регионами облигации, показывающие доверие кредиторов к региональной власти и позволяющие привлекать финансовые ресурсы на больший срок при меньших расходах на обслуживание долга. Таким образом, несмотря на общий рост государственного долга регионов, его структура улучшилась.
. а долговая нагрузка осталась далека от пика
Показатель долговой нагрузки (соотношение общего размера государственного долга и объема налоговых и неналоговых доходов бюджетов регионов) на 1 января 2021 года составил 27,3%, что существенно ниже максимальных значений, зафиксированных после кризиса 2014 года (36,5%). Таким образом, долговая нагрузка регионов остается на безопасном уровне, который примерно соответствует уровню конца 2012 года.
На что можно рассчитывать
Предпринимаются также меры и по обеспечению устойчивого финансового положения регионов в 2021 г. Так, в целях ускорения доведения в региональные бюджеты целевых трансфертов обеспечено их распределение до начала года законом о бюджете или актами правительства РФ. Всего в 2021 году федеральным бюджетом предусмотрено предоставление 220 целевых межбюджетных трансфертов, из которых парламентом распределены 95%, в том числе все субсидии и субвенции.
По всем субсидиям и иным межбюджетным трансфертам (за исключением отдельных установленных случаев) до начала года заключены соглашения на 1,4 трлн руб.
Также на 2021 год в федеральном бюджете предусмотрено 100 млрд рублей на частичную компенсацию выпадающих доходов регионов, а исходя из ситуации в экономике, будут рассматриваться вопросы о дополнительной поддержке.
Таким образом, в 2020 г. контрциклическая бюджетная политика Федерации в отношении регионов позволила не только сдержать падение собственных налоговых и неналоговых доходов консолидированных бюджетов регионов, но и обеспечить рост их реального объема. В свою очередь это дало субъектам возможность не только выполнить все социальные обязательства, но и активно участвовать в реализации антикризисных мероприятий по поддержке экономики, населения, а также ускоренного развития системы здравоохранения, сохраняя безопасный уровень государственного долга в целом по бюджетной системе.
Источник
Финансирование здравоохранения в России (2021–2024 гг.)
По способу финансирования в здравоохранении РФ сложилась смешанная модель, в которой участвуют и средства населения (частные), и государственные (или общественные) средства. За счет государственных средств оплачиваются Программа государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи (ПГГ), инвестиционные расходы, содержание медицинских учреждений, в том числе образовательных организаций, санитарно-эпидемиологическая служба и др. Население оплачивает медицинскую помощь как напрямую, путем оплаты медицинских услуг в государственных, муниципальных и частных медицинских организациях, так и через систему добровольного медицинского страхования (ДМС).
В РФ в 2018 г. общие расходы на здравоохранение составили 5,1 трлн руб., из них государственные расходы – 65% (3,32 трлн руб.), частные (личные расходы граждан и ДМС) – 35% (1,79 трлн руб.). В «новых» странах ЕС доля личных расходов ниже и составляет 27% (рис. 1).
Государственное финансирование формируется из следующих источников: федеральных и региональных налогов, которые собираются в федеральном бюджете и в консолидированных бюджетах субъектов РФ, а также взносов в систему обязательного медицинского страхования (ОМС). Это взносы за работающее население [5,1% Фонда оплаты труда (ФОТ), которые уплачивают работодатели], и взносы регионов на неработающее население. Все средства ОМС аккумулируются в Федеральном фонде ОМС (ФОМС) (рис. 2).
На рис. 3 представлена структура распределения государственных расходов на здравоохранение. Видно, что на оказание медицинской помощи тратится около 85% средств, из которых 70% идут в ФОТ. Динамика государственных расходов на здравоохранение в РФ в 2012–2018 гг.
Все государственные расходы на здравоохранение в 2018 г. составили 3316 млрд руб.1.
С 2012 по 2018 г. в текущих ценах они возросли на 45%, но в постоянных ценах (2012 г. – 100%) снизились на 4% (табл. 1). Из них расходы федерального бюджета [без учета расходов на высокотехнологичную медицинскую помощь (ВМП)] в 2018 г. составили 537,3 млрд руб.2. С 2012 по 2018 г. в текущих ценах они снизились на 4%, в постоянных ценах – на 37% (см. табл. 1).
Расходы бюджета ФОМС (с учетом расходов на ВМП) в 2018 г. составили 1 988,5 млрд руб.3. С 2012 по 2018 г. в текущих ценах они возросли в 2,1 раза, а в постоянных ценах – в 1,4 раза (см. табл. 1). Однако расходы консолидированных бюджетов субъектов РФ с 2012 по 2018 г. в текущих ценах остались на одном уровне, а в постоянных ценах – снизились на 34%, и в 2018 г. составили 790,1 млрд руб. (см. табл. 1). Это свидетельствует о том, что после уплаты из консолидированных бюджетов в ФОМС взносов за неработающее население у регионов значительно снижаются возможности для финансирования здравоохранения по другим статьям расходов. Для справки: в 2016 г. дефицит реализации территориальных программ государственных гарантий (т.е. разница между запланированными на эту программу средствами и фактическими расходами) за счет консолидированных бюджетов субъектов РФ составил 164,4 млрд руб. (это 20% фактических расходов на здравоохранение консолидированных бюджетов регионов за 2016 г.).
Таблица 1. Структура расходов бюджетов бюджетной системы РФ на здравоохранение
Планируемые государственные расходы на здравоохранение в 2019-2021 гг.
Государственные расходы на здравоохранение в 2019 г. составят 3657 млрд руб.4 и по сравнению с 2018 г. возрастут на 10% в текущих ценах или на 6% в постоянных ценах (см. табл. 1).
Если сравнить бюджет здравоохранения 2019 г. с прошлыми периодами, то выяснится, что после снижения государственных расходов в 2014–2017 гг. он только вернется к уровню финансирования здравоохранения 2012 г. в постоянных ценах. С 2019 по 2021 г. рост расходов на здравоохранение запланирован за счет реализации национальных проектов «Здравоохранение» и «Демография».
С 2018 по 2021 г. расходы бюджетов бюджетной системы (государственные расходы на здравоохранение) возрастут на 23% в текущих ценах, а в постоянных ценах – только на 9% (средний темп прироста составит 3% в год в постоянных ценах). При этом расходы федерального бюджета за этот период возрастут на 38% в постоянных ценах, расходы ФОМС возрастут на 12%, а расходы консолидированных бюджетов субъектов РФ сократятся на 17% в постоянных ценах.
Частные расходы на здравоохранение
Личные расходы населения (частные) складываются из собственно личных средств граждан (из своего кармана) на платные медицинские и санаторно-курортные услуги, на приобретение лекарственных средств (ЛС) в амбулаторных условиях, а также из взносов населения и работодателей на ДМС.
В структуре частных расходов в РФ в 2018 г. преобладали расходы населения на лекарственные средства (ЛС) и изделия медицинского назначения (ИМН) – 49%, расходы на медицинские и санаторно-курортные услуги составили 45%, и только 6% потрачено на ДМС (рис. 4).
В текущих ценах с 2005 г. расходы населения в целом возросли в 5,8 раза, а в постоянных ценах (2005 г. – 100%) – в 2,1 раза (рис. 5). Расходы на платные медицинские услуги в постоянных ценах возросли в 2,2 раза, а на приобретение ЛС в амбулаторных условиях – в 2,4 раза. Расходы населения с 2012 по 2018 г. (2012 г. – 100%) возросли в 1,2 раза на фоне снижения государственных расходов за этот же период, что говорит о росте бремени на бюджеты российских семей.
Сравнение расходов на здравоохранение в РФ и странах Евросоюза
Государственные расходы на здравоохранение в РФ в 2018 г. составили 3,2% ВВП, что 1,6 раза ниже, чем в «новых-8» странах ЕС (5,0%), и в 2,5 раза ниже, чем в «старых» странах ЕС (7,9%) (рис. 6). Подушевые государственные расходы на здравоохранение в РФ в 2018 г. составили 880 $ППС в год, что в 1,9 раза ниже, чем в «новых-8» странах ЕС (1665 $ППС), и в 4,1 раза ниже, чем в «старых» странах ЕС (3585 $ППС) (рис. 7).
Неравенство субъектов РФ в финансировании медицинской помощи
Сегодня в РФ фактические государственные расходы на здравоохранение (из всех источников финансирования – системы ОМС и бюджеты всех уровней) существенно разнятся по субъектам РФ в расчете на душу населения (рис. 8). Так, средневзвешенная по РФ величина государственных расходов на здравоохранение в 2018 г. составила 16,4 тыс. руб. на душу населения. В 80% регионов (66 из 85) данные расходы оказались меньше этой средней величины (расчеты сделаны с учетом применения коэффициента дифференциации бюджетного финансирования, на который были поделены фактические расходы).
Разница в государственном финансировании здравоохранения между 10 самыми обеспеченными и 10 самыми малообеспеченными регионами составляет почти 2 раза (22,3 и 12,6 тыс. руб. на душу населения, средневзвешенные показатели). Такое положение означает существенное неравенство в доступности к медицинским услугам граждан, проживающих в различных субъектах РФ, а также в заработных платах медицинских работников. Учитывая, что в целом здравоохранение РФ существенно недофинансировано из государственных источников, это неравенство невозможно исправить путем перераспределения средств от обеспеченных к малообеспеченным субъектам РФ. Такое перераспределение может привести к снижению и так невысокого уровня доступности медицинской помощи в тех субъектах РФ, от которых средства будут изъяты, тем самым вызвать недовольство граждан и медицинских работников. Для решения этой проблемы необходимо провести расчеты по обоснованию дополнительного объема финансирования здравоохранения, который позволит довести его во всех регионах до уровня не ниже обоснованного минимального показателя по РФ, установленного на федеральном уровне.
При расчете этого минимального подушевого показателя необходимо учесть увеличение расходов на фонд оплаты труда медицинских работников и на лекарственное обеспечение в амбулаторных условиях. При расчете ФОТ медицинских работников необходимо предусмотреть минимальный размер базового оклада по профессиональным квалификационным группам, установленный на федеральном уровне, аналогично – подушевой норматив финансирования расходов на лекарственные средства в амбулаторных условиях. Сценарные условия достижения общей продолжительности жизни 78 лет и необходимые объемы финансирования здравоохранения В работах [1–3] обоснованы ключевые факторы, определяющие здоровье населения РФ (а именно показатель ожидаемой продолжительности жизни, ОПЖ), и дана количественная оценка степени их влияния.
Показано, что в РФ в период с 2011 по 2016 г. темп роста ВРП определял ОПЖ на 37%, снижение потребления алкоголя – на 33%, увеличение государственного финансирования здравоохранения – на 30%. На основе этих результатов были построены прогнозы динамики ОПЖ при различных сценарных условиях. Были заданы следующие базовые условия: темп прироста ВРП на душу населения в 2019 г. составит 1,7%, в 2020 г. – 3%, а за период 2021–2024 гг. заложен рост по 4% на каждый год. Второе базовое условие – потребление крепких алкогольных напитков на душу населения в субъектах РФ должно снизиться на 45% (снижение заложено по функции экспоненциального роста, минимальный порог – 3,2 л).
Далее, принимая эти базовые условия, были построены три сценария увеличения ОПЖ в зависимости от динамики показателя государственных расходов на здравоохранение на душу населения (ГРЗ) в период 2020–2024 гг. (рис. 9):
1) ГРЗ изменяются в соответствии с динамикой, заложенной в государственной про- грамме «Развитие здравоохранения»;
2) ежегодный темп прироста ГРЗ составляет 10% в постоянных ценах;
3) ежегодный темп прироста ГРЗ составляет 15% в постоянных ценах.
Видно, что для достижения ОПЖ 78 лет к 2024 г. потребуется ежегодное увеличение государственного финансирования здравоохранения на 15% в постоянных ценах. Если государственное финансирование здравоохранения к 2024 г. будет увеличиваться каждый год на 10% в постоянных ценах, то ОПЖ вырастет до 77,3 года. Если государственное финансирование к 2024 г. будет таким, как сегодня заложено в государственной программе «Развитие здравоохранения», то ОПЖ достигнет только 75,6 года.
Еще раз подчеркнем, что этот расчет сделан для базовых условий. Если ВРП не будет увеличиваться, как заложено в базовых условиях, а потребление алкоголя останется на прежнем уровне, то тогда потребуются еще большие вложения в здравоохранение, чтобы компенсировать отсутствие положительного влияния на ОПЖ этих факторов. И наоборот, если ВРП будет расти более высокими темпами, соответственно будет расти благосостояние граждан, то в здравоохранение потребуются меньшие вложения.
Распределение финансовых ресурсов по приоритетным направлениям развития здравоохранения на 2019–2024 гг.
Исходя из расчетов следует, что для достижения в РФ ОПЖ 78 лет к 2024 г. потребуется увеличение государственного финансирования здравоохранения на 15% ежегодно в ценах 2018 г., а до 77 лет – на 10% ежегодно. Эти расчеты сделаны при сохранении базовых условий, что ВРП в РФ будет расти согласно темпам, заложенным Минэкономразвития РФ, а потребление алкоголя сократится на 45% с 2018 по 2024 г. [4].
Примем наиболее реалистичный вариант – увеличение государственного финансирования здравоохранения на 10% ежегодно в ценах 2018 г. Это означает, что к имеющимся в 2018 г. 3,3 трлн руб. для формирования расходов на 2019 г. необходимо дополнительно 330 млрд руб. (3300 млрд руб. × 10%) плюс индексация на уровень инфляции (4%). К полученному значению финансирования в 2019 г. (3,8 млрд руб.) прибавляем 10% и снова индексируем на уровень инфляции, таким образом, получаем необходимый уровень финансирования в 2020 г. и т.д.
Полученные значения объемов государственного финансирования здравоохранения представлены в табл. 2. В ней также представлен плановый вариант финансирования здравоохранения, предусмотренный в государственной программе «Развитие здравоохранения». Из табл. 2 следует, что с 2019 по 2024 г. (за 6 лет) при плановом варианте на здравоохранение будет потрачено всего 26,7 трлн руб. в текущих ценах. При расчетном варианте с 10% ежегодным увеличением финансирования потребуется 32,8 трлн руб., т.е. на 6 трлн руб. больше.
Таблица 2. Прогнозы государственного финансирования здравоохранения по плановому и расчетному вариантам (увеличение на 10% ежегодно в ценах 2018 г.)
При этом дополнительные средства потребуются с 2021 г., так как в 2019 и 2020 гг. в плановом варианте заложены дополнительные средства, преимущественно на программу «Здравоохранение». При плановом варианте расходы на здравоохранение в 2024 г. составят 3% ВВП, что даже меньше, чем в 2018 г. При расчетном варианте эти расходы к 2024 г. составят 5% ВВП. Это как раз уровень государственного финансирования здравоохранения, который сложился сегодня в «новых-8» странах ЕС и которые уже сегодня имеют ОПЖ 77,7 года.
При плановом варианте увеличение государственного финансирования за 6 лет (с 2019 по 2024 г.) составит в ценах 2018 г. 3,4 трлн руб., т.е. будет увеличиваться на 560 млрд руб. ежегодно в постоянных ценах. В расчетном варианте за все 6 лет потребуется дополнительно к уровню финансирования 2018 г. 8,3 трлн руб. в ценах 2018 г., т.е. в среднем по 1,4 трлн руб. ежегодно. Таким образом, для достижения ОПЖ 77 лет к 2018 г. потребуется ежегодно поэтапно увеличивать государственное финансирование здравоохранения в среднем на 1,4 трлн руб.
С учетом уже предусмотренных в плановом варианте средств (560 млрд руб. ежегодно) дополнительно потребуется 820 млрд руб. ежегодно в постоянных ценах. Предлагается распределить эти дополнительные средства (820 млрд руб. ежегодно) по приоритетным направлениям следующим образом (все расчеты сделаны в ценах 2018 г. в среднем за год, хотя подразумевается поэтапный рост по каждой из статей).
1. Обеспечение системы здравоохранения квалифицированными кадрами – 320 млрд руб. Эти расходы должны пойти:
Источник